改革开放四十余年来，尤其是党的十八大以来，我国政府长期致力于贫困人口脱贫和人民生活水平的改善，脱贫攻坚成就有目共睹，现已如期实现现有标准下贫困人口全面脱贫的宏伟目标，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。党的十九届五中全会明确提出，我国“十四五”时期经济社会发展目标包括民生福祉达到新水平，其中包括“多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”。
伴随着我国扶贫工作进入新的阶段，除了继续推进开发式扶贫政策以外，还应统筹农村现有综合保障体系，为农村地区相对贫困人口打造可持续发展的长效机制，巩固脱贫攻坚成果。
社会保障减贫效能明显
当前，我国的社会保障制度不断完善，已经形成了以社会保险、社会救助和社会福利为主体的综合保障体系。而巩固脱贫攻坚成果的核心是构建脱贫人口的返贫预警机制，为低收入人口打造可持续的收入保障机制，社会保障的减贫效能明显。
笔者使用中国居民收入分配课题组住户调查数据（CHIP2018）测算发现，我国农村居民政府保障收入占可支配收入的比重为12%，而在贫困家庭中占比达到了42.38%，说明贫困人口对政府社会保障支出依赖性高，社会保障支出的增加对农村减贫有重要影响。从政府保障收入类型来看，贫困家庭可支配收入构成中占比最高的三项是养老金、惠农补贴和低保收入，分别为14.42%、10.69%和3.65%。
政府保障收入的减贫效应主要是通过比较不同收入构成的农村贫困发生率来度量，即比较获得补贴前和补贴后的贫困发生率变动情况。测算发现，政府补贴收入可以使农村贫困发生率降低约4.53%。不同类型政府转移支付工具的减贫力度呈现明显差异，农村养老金收入对减贫的贡献最大，其中又以新农保养老金的效应最大；其次分别是低保、医疗报销收入和惠农补贴，这三类政府保障收入同样具有显著的减贫效果。养老金收入贡献了政府补贴收入减贫效果的62.03%，仅新农保养老金就贡献了政府补贴收入减贫效果的26.05%。综上，政府保障支出的减贫效果显著，且不同类型补贴的减贫效果也存在明显差异。
当前，全面打赢脱贫攻坚战已经如期实现，这意味着低收入人口的收入水平已经全部达到国家贫困标准之上，但仍然存在返贫的风险。低收入人口的特征决定了综合保障在巩固脱贫攻坚工作中的重要性。已有研究表明，易返贫人口集中在老年人、身体不健康以及儿童等人群。该类群体短时期内很难通过提高自我发展能力来增加收入，同时伴随着医疗、教育等支出的增加而更容易陷入贫困，需要政府提供长期的基本生活保障。综合保障体系主要通过为贫困人口提供转移性收入来解决贫困人口温饱问题，包括养老金、医疗报销收入、低保，以及政府对农户尤其贫困农户的其他投入。因此，统筹综合保障体系可以为巩固脱贫攻坚成果提供根本支持。
综合保障体系有待完善
虽然现有社会保障体系在减贫方面的效能明显，但要进一步发挥其巩固脱贫攻坚成果的功能，仍然存在一些问题，如社会保障分配不平衡，低收入群体的保障标准有待提升等。
第一，社会保障支出规模偏低，在不同地区、城乡、群体之间分配不平衡。从支出规模上看，与其他国家相比，社会保障支出规模明显小于美国、英国等发达国家，需要持续扩大社会保障支出的规模。从分配上看，东部和中部地区居民获得的社会保障支出明显高于西部地区，并且城镇居民获得的社会保障支出高于农村居民。经测算，城镇居民获得的社会保障是农村的4倍。仅从支出规模看，农村老年人口的养老金规模未来仍有提升空间。因此，优化社会保障的支出结构，使其向低收入人群倾斜，也是发挥社会保障巩固脱贫攻坚成果功能的重要基础。
第二，综合保障对脱贫内生动力的培养有待加强。当贫困减少到一定程度后，在之前的经济增长和人力资本投资的基础上，要实施分层次的社会保险计划来巩固脱贫成果。尤其注重提高低收入群体人力资本水平，重视其内生发展动力。扶贫与扶智扶志相结合，保障低收入群体子女的义务教育，逐步建立从幼儿教育到高等教育的补贴体系，防止脱贫人口因学返贫。改善落后地区办学条件，鼓励年轻教师到落后地区支教，推行“互联网+教育”的模式，优化地区之间的资源配置。进行教育体制改革，在发展普通教育基础上，提倡职业教育培训，稳定落后地区的就业水平。
社会保障最为直接的目标是向低收入人口给予补贴，降低其受到外来冲击返贫的可能性，更为重要的是可以提高低收入群体的内生发展能力。在此基础上，逐渐提高普惠型社会保障的基本标准，预防居民突然因病、老年或失业冲击而贫困。并且，不断完善全方位多层次的社会保险计划，预防大规模的自然灾害、瘟疫等导致的贫困，为应对突发性公共事件打造保障机制。
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统筹综合保障体系，巩固脱贫攻坚成果要求以现有社会保障体系为基础，对不同类型社会保障项目分类分层施策，建立起具有高覆盖率、高公平性和高持续性的制度体系。进一步发挥综合保障在巩固脱贫攻坚成果中的作用，需要持续完善以基本养老保险、基本医疗保险为主，覆盖全体居民的公平、可持续的社会保险制度，同时，完善最低生活保障制度，构建多元化社会救助体系。
第一，在农村养老保险制度方面，适当提高农村养老金标准。笔者测算发现，农村居民养老金收入占社会保障支出的比重最高，但养老金收入水平较低制约了养老金减贫效能的发挥。使用CHIP2018测算发现，2018年我国1.1亿农村老年人的新农保养老金支出总额为1447亿元，将新农保养老金扩大3倍后，全国新农保养老金负担约为4341亿元。全面建成小康社会后，巩固脱贫攻坚成果需要持续提高农村养老金标准。同时，还可以根据不同老年人的情况完善社会保障项目，如适当提高失地、失独、高龄老人的养老保险补贴等。
第二，在医疗保险制度方面，不断健全医疗保障体系。其一，在基本医疗保险的基础上，鼓励参保商业医疗保险，增加补充医疗和重大疾病医疗保险，适当提高大病报销比例，逐步把大病专项救治转变为普惠性治疗。其二，提高医疗保险的覆盖率，对老弱病残等特殊群体参加医疗保险给予补贴，推行异地就医直接报销政策，为没有参与本地医疗保险的低收入群体提供医疗保障。其三，积极推进城乡、地区之间医疗服务均等化，加大农村公共卫生服务设施建设，改善农村地区的医疗条件，借助于“互联网+医疗”平台，使更多的医疗资源借助互联网为落后地区服务，减轻低收入群体的看病负担。
第三，完善最低生活保障制度，构建多元化社会救助体系。最低生活保障制度应该为实现特殊群体的基本生活兜底。当前，我国已经将两千多万建档立卡贫困户纳入低保的帮扶对象之中。建立覆盖全社会的多元化救助体系包含以下几个层面：第一层是对于农村丧失劳动能力或者劳动能力有限的群体给予直接补助；第二层是预防低收入群体和边缘群体因大额支出（比如医疗和教育等）增加而返贫的风险；第三层是当全体居民受到突发公共事件冲击时的基本生活保障救助。不仅如此，还需要完善多层次社会福利制度，鼓励社会力量参与社会救助，持续提高全社会居民的生活水平和生活质量。
2021年既是建党100周年，也是“十四五”规划开局之年，更是巩固拓展脱贫攻坚成果、实现同乡村振兴有效衔接的起步之年。2020年底召开的全国扶贫开发工作会议明确提出，把巩固拓展脱贫攻坚成果摆在头等重要位置来抓。巩固脱贫攻坚成果应该发挥综合社会保障体系的作用，对有劳动能力的低收入群体继续实施产业和就业帮扶政策，而对劳动能力有限的农村低收入群体应该发挥社会保障的优势，建立可持续性的收入保障机制。尤其是需要统筹和完善以社会保险、社会救助和社会福利为主体的农村多层次综合保障体系，全方位满足农村低收入人口的养老、教育和医疗需求，推动建立2020年后巩固脱贫攻坚成果的长效机制，最终实现持续提升低收入群体的获得感、幸福感和安全感的目标。
（本文系研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“健全再分配调节机制研究”（20ZDA048）阶段性成果）
（作者单位：中国人民大学财政金融学院）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：岳希明 种聪
（责任编辑：杜子规）
