“我国城市化道路怎么走？这是个重大问题。”

11月1日出版的《求是》杂志发表了习近平的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，其中一部分专门论述“完善城市化战略”。

这篇重要文章内容涉及合理控制大城市规模、推进城市空间布局形态多元化、选择一批条件好的县城重点发展等多个方面，为中国的城市化道路提供了战略性、方向性指引。

图片来源：求是网

一

70多年来，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。常住人口城镇化率从新中国成立初期的10.6%提升至目前的60.6%，而且，今后一个时期还会继续上升。

如果单从经济角度考虑，人口的持续增加和集聚确实能为城市创造更多财富。可问题在于，我们的城市还能容得下这么多人口吗？

目前，中国超大城市和特大城市人口密度总体偏高。北京、上海主城区的人口密度都在每平方公里2万人以上，同为国际大都市的东京和纽约只有1.3万人左右。

人口快速向城市集聚，导致城市越来越不堪重负。北上广深等一线超大城市都曾面临“大城市病”的困扰，表现出交通拥堵、空气污染、房价高企以及教育、医疗资源紧张等“症状”。在舆论场上，“逃离北上广”也一度成为人们热议的话题。

既然城市面临“不能承受之重”，为何不多建几座“卫星城”来疏解人口压力？其实，多中心、郊区化发展理念已经被广泛应用到城市发展实践过程中，但现实的成效并不尽如人意。

中心城区就业机会多、公共服务水平高，加之新建“卫星城”生活配套设施不够健全，导致人们还是愿意涌向中心城区。一些在郊区兴建的“新城”，往往沦为“睡城”，成了上班族过夜休息的地方，如北京天通苑、上海花桥、深圳龙华等等。而往返于“睡城”和市中心之间的上班族，也因每天都要走“漫长的通勤”，生活品质受到很大影响。

如果仅仅考虑发展规模或经济效益，任由城市盲目“摊大饼”，显然不利于城与民的长远发展。习近平在文章中明确提到，“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。”

二

看清了“大城市病”的危害与本质，那么该如何治好城市发展的“任性病”呢？

习近平在文章中指出，“长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。”同时，“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展”。

这方面，北京已有一些值得借鉴的现成做法。

一段时间以来，北京严格实施人口规模和建设规模“双控”，严守人口总量上限、严控城乡建设用地规模。数据显示，北京城乡建设用地规模由2017年的2945平方公里减到2020年的2860平方公里左右，平均每年减量约30平方公里。

此外，北京还制定实施了全国首个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录，严把新增产业准入关，成为第一个推行“减量发展”的城市。

简言之，就是以城市用地管控和功能布局为抓手，通过超大特大城市中心城区土地利用调整逐步降低人口和功能密度。

与其一味做“加法”，不如尝试做“减法”，可“减掉”的部分往哪里疏解呢？这就不能不提“一核两翼”的发展格局。

“一核”，就是充分发挥北京在京津冀协同发展中的核心引领作用，把有序疏解北京非首都功能、优化提升首都功能、解决北京“大城市病”问题作为首要任务。

“两翼”，就是北京城市副中心与河北雄安新区共同构成北京新的两翼，整体谋划、深化合作、取长补短、错位发展，形成北京城市副中心与河北雄安新区“比翼齐飞”的新格局。

前文提到，不少地方的郊区新城由于配套设施不健全、公共服务水平不高等原因，成了上班族栖居的“睡城”。对此，习近平在文章中对郊区新城的建设提出了16字要求：产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利。

毕竟，城市化说到底是人的城市化，城市的发展最终一定体现为居民的自由全面发展。所以，城市化必须充分重视人民生活的实际需求，将城市的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要协调统一。

一句话，“要更好推进以人为核心的城镇化”。

三

习近平在文章中提出，“我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。”

在东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构；中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。

值得关注的，不只是城市群建设，还有县城发展的问题。

县城在空间功能上作为次区域中心，是城乡之间联系的重要空间节点，在中国经济社会发展中的地位不容忽视。

但从当前情况看，中国超大特大城市中心城区人口过密、功能过载，小城市和县城发展总体滞后，综合承载能力和治理能力较弱。

而且，全国现有1881个县市，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。

今年《政府工作报告》已经提出，加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

习近平在文章中明确提出，“要选择一批条件好的县城重点发展”。而在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，也提到“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

可以预见，这将惠及中国欠发达地区的广大居民，对于高质量发展和区域协调发展会产生积极深远的影响，也将有力地支撑合理控制超大特大城市规模、建构网络型城市群结构的战略部署。

对于我们这样一个拥有14亿人口的发展中大国，实现城市化的道路在人类发展史上没有先例。要回答好“我国城市化道路怎么走”这个重大问题，仍然需要勇于探索，不断尝试。

但最关键的一点是，要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。

作者：殷成志（清华大学公共管理学院副教授、博士生导师、区域与城市发展研究中心主任、城市更新与治理研究中心副主任），丁宇（清华大学公共管理学院助理研究员、博士后）

来源：“学习小组”微信公众号