摘 要:2020年中央一号文件指出，要“推动减贫战略和工作体系平稳转型。加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排”。全面建成小康社会之后，应将乡村振兴的主要任务放在全面实现乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴上；同时，不断完善乡村振兴的制度框架，形成较为完备的政策体系和体制机制。

关键词: 相对贫困治理 乡村振兴 全面小康 现代化

【中图分类号】F323 【文献标识码】A

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，也是打赢脱贫攻坚战收官之年。今年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。推进全面建成小康社会后乡村振兴的平稳转型，是此交汇和过渡时期的一项重大战略任务，应结合中国特色社会主义实践有序推进。

将相对贫困治理嵌入乡村振兴战略

脱贫攻坚任务完成之后，在扶贫领域还存在“巩固脱贫攻坚成果”和“解决相对贫困”两大议题。因此，乡村振兴的平稳转型也就意味着新发展阶段下的乡村振兴包含着贫困治理的任务。

贫困来自于相对境况的概念构建，具有时空上的相对性[1]。2020年之后，我国的绝对贫困将被消除，影响城乡发展的贫困问题主要表现为相对贫困。作为一种结构性的问题，相对贫困将长期伴随着我们的发展，特别是在经济结构调整时期，一些社会群体会因为经济结构的转换而陷入贫困危机[2]。相对贫困是多维贫困，受多种社会经济因素的影响，具有相对性、多维性和动态性。打赢脱贫攻坚战之后，贫困治理转变为对相对贫困的治理，其涉及的对象更多元、致贫因素更加复杂、脱贫难度更大。原来的扶贫政策基本上没有关照到的城市贫困人口、城市流动人口（农民工）以及因为基本公共服务均等化不足而出现的相对贫困群体，在城乡融合发展的大背景下，这类群体都应纳入到相对贫困治理的范围。此外，不确定的风险因素也会导致低收入群体和脱贫群体的返贫。比如，新冠肺炎疫情的大范围流行给农村发展带来了新的挑战，疫情流行期间农村的工作重点由脱贫攻坚转移到了阻击疫情，农村经济活动甚至农业生产活动都几乎停滞，农民收入来源大幅减少，精神贫困现象也大量增加。总之，相对贫困治理的任务依然十分艰巨，必须将其嵌入到乡村振兴战略之中，从规划设计、政策制定、执行过程与管理方式等方面致力于保障相对贫困者的基本公共服务享受水平，提升其自身脱贫致富能力，激发其内生积极性。

相对贫困也反映在区域之间的对比上。脱贫攻坚战在不同区域的困难程度是不一样的，深度贫困地区在实现脱贫之后依然会是相对贫困治理的重点区域。经过长时期的扶持，深度贫困地区顺利脱贫摘帽，但是这些区域往往自然环境恶劣、资源匮乏、生态脆弱，存在众多导致贫困的风险；同时，长期的扶持可能造成内生动力不足、造血功能不强的问题，持续发展所需的治理体系和治理能力均较为缺乏。因此，在这些区域开展乡村振兴，首先必须确保相对贫困治理的有效性和乡村发展的可持续性。如生态振兴不能单纯地注重保护环境，还要注意生态环境与生态经济之间的平衡；人才振兴除了引进外来人才之外，更要培养符合本地发展需求的当地人才；文化振兴要强调“扶智”和“扶志”相结合，激发相对贫困农民的内在发展动力，使其将脱贫致富看成是对自身和家庭的内在责任。

适度调整乡村振兴战略的任务重心

乡村振兴战略要求建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新农村，全面实现乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴，并绘制了路线图，即到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现[3]。全面建成小康社会后乡村振兴的战略任务和重心相对于2020年之前需要有适度的调整。

新发展阶段“三农”工作的主要对象要从贫困群体、贫困地区调整为整个农村地区。精准扶贫、精准脱贫具有紧迫性、特殊性和局部性的特点，乡村振兴则彰显综合性、整体性和持久性等特征。乡村振兴要从区域性点式发展转向整体性面式发展。农村工作的主线要从“脱贫”调整为“致富”，在推进乡村振兴过程中，更要深入理解“致富”的概念内涵与实质要求，制定能够促进农民和农村富裕的各项路线方针政策，落定各具特色的致富实现路径。

乡村振兴与脱贫攻坚有一段重叠期。所以，全面建成小康社会后的乡村振兴虽然以脱贫攻坚成果为基础，但其目标任务将会更高，五大振兴都要平稳转型升级：

第一，从产业扶贫向产业振兴转型升级。摆脱贫困需要产业支撑，而振兴经济也需要高质量的产业支撑。在长期的扶贫开发过程中，农村地区基本在探索适合于本地区发展的产业。乡村振兴中的产业兴旺目标已经深入人心，各地都在发展特色产业，“一县一特”要向“一特一片”发展。同时，特色产业发展过程中，其转型不仅需要政府来推动，还需要充分发挥企业自身的积极性。比如，政府要推动产业的公用品牌建设，企业要重视企业品牌建设，发展产品品牌。

第二，从人才扶贫向人才振兴转型升级。人才是乡村振兴的核心要素，其中的主要问题是如何留住本土人才、吸引外来人才流入。随着城市化的持续推进，乡村人口数量越来越少，各类人才数量也随之日益减少。当前推动乡村发展的人才主要来自于外部，如各类扶贫工作人员、扶贫企业中的人才、政府科技服务人才等，其实农村还存在很多“能工巧匠”，不仅培养过很多大学生，还散落着大量的乡村文化传承人。乡村振兴过程中要将所有这些人才转化为乡村持续发展的内在动力源泉，特别要留住本土人才并将其作用充分发挥出来。

第三，深入推进精神扶贫和文化振兴转型升级。贫困地区的精神贫困、文化贫困现象也比较明显，部分地区还存在着较多的陈风陋俗以及严重的“等靠要”思想，农民内生积极性没有被完全激活。要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，大力弘扬社会主义先进文化，倡导文明新风，既深挖传统文化中的精髓以活用于当代，又要充分发挥新乡贤的带动作用以培植新型文化。

第四，从村容整洁向生态振兴转型升级。乡村环境不仅是村容村貌，更包括整个农村生态系统。乡村振兴要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，从自然环境修复整治开始，坚持科学的垃圾分类处理，全面消除面源污染、化学品污染，为农业农村的持续发展和农民生产生活的顺利开展提供有效保障。

第五，从管理民主向治理有效转型升级。民主参与、民主管理和民主服务是农村发展过程中保障农民权益的重要措施。但全面建成小康社会之后，要充分重视乡村振兴中各类治理主体的参与和互动，如加强基层干部培训以提高治理素质与治理能力[4]，在基层党委的领导下，充分发挥政府、企业、社会组织和农民等各个主体的积极性，调动各方力量共同参与村级治理。同时，还要采取切实措施，保障扶贫工作队撤离之后基层组织的正常运转，促进其能力提升。

推进“制度－政策－机制”的有效衔接

平稳转型主要在我国脱贫攻坚任务完成之后，巩固脱贫攻坚成果、解决相对贫困问题的短暂时间段，其大致与“十四五”规划期重叠。在这一时期内，乡村振兴的相关制度体系都要有所调整。

政策方面。一要从普惠性政策转向引导性政策。脱贫攻坚时期，针对农村特别是贫困农村地区的政策大部分为普惠性政策，其主要目的在于让更大范围的贫困农民享受国家援助，政策取向上具有一定的均等性，而乡村振兴则要通过更多的引导性政策，促进农村地区和农民采取措施自我发展，政策取向上具有一定的差异性。二要从输血型政策转向造血型政策。绝对贫困者，特别是深度贫困地区的深度贫困者几乎没有自我发展的能力，故国家的脱贫政策更多地强调向这些群体和地区输血，将其生产生活水平提升到符合最低生活标准的程度，有些绝对贫困者还必须由社会保障兜底脱贫；乡村振兴瞄准的是相对贫困者，需要通过制度设计和政策引导来激发其致富活力，提升其自我造血能力。三要从单项性政策转向整体性政策。脱贫攻坚的对象是贫困群体，乡村振兴则瞄准全体农民，故脱贫攻坚主要以单项性政策为主，侧重于农村贫困群体需求的满足，而乡村振兴要以整体性政策为主，全面满足所有农民的合理需求，以及满足乡村持续发展的需要。

机制方面。一是确定有效衔接责任机制。脱贫攻坚期建立了明确有效的责任机制，要求“省负总责、市县抓落实”的工作机制和“五级书记抓扶贫”的责任体系完善有力。乡村振兴期间如何对接既有的脱贫攻坚责任机制？要评估既有的责任主体、责任内容、责任落实与追究方式，依照乡村振兴的战略目标来分解责任内容，在党中央及各级党委的统一领导之下，确定多元主体的具体责任内容。二是建立有效衔接执行机制。在职责任务确定之后，要不断提高执行效率，用执行展现效能，主要方式是通过乡村治理体系和治理能力的现代化来实现。乡村治理体系的治理主体与政策执行的责任主体几乎重叠，职责内容清晰前提之下调动各主体完成任务的积极性，通过教育培训、组织改造、资源优化配置等方式来提升能力。三是要充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用。市场能够带来活力，培养契约精神，有效配置资源。脱贫攻坚阶段的市场机制很好地发挥了行政力量的补充作用。乡村振兴的平稳转型期，要继续优化市场的资源配置作用，避免因脱贫攻坚时期较多地运用行政手段配置资源而带来的不利影响，通过更加深入的市场需求分析、价格和信息机制优化来进一步强化市场的决定性作用。还要大力培育和壮大乡村市场，既通过市场方式来培育和发展市场参与主体，使之有能力参与市场，通过市场来获利，又要大力完善各类要素市场，推动各部分协调发展，如改造农民市场主体的能力、农村电子商务模式升级换代、农产品交易方式优化和渠道拓展等。

【本文作者为中南大学公共管理学院教授、中南大学乡村振兴研究中心研究员；本文受湖南省社科基金智库重大项目“民族地区脱贫摘帽后的持续发展问题研究”（项目编码：20ZWA03）、中南大学研究生科研创新项目“城乡融合背景下解决相对贫困的长效机制研究”（项目编码：1053320191254）的资助】

注释

[1]王锴：《以相对贫困来看城市贫困：理念辨析与中国实证》，《北京社会科学》，2019年第7期，第74-83页。

[2]王晓毅：《2020精准扶贫的三大任务与三个转变》，《人民论坛》，2020年第1期，第19-21页。

[3]《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm，2018年2月4日更新。

[4]殷梅英：《以组织振兴为基础推进乡村全面振兴》，《中国党政干部论坛》，2018年第5期，第86-88页。

（责任编辑：杜子规）