制定印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》
有关情况的通报
（2020年5月29日）
最高人民检察院第九检察厅厅长 史卫忠
为完善机制，及时干预，严厉惩治、有效预防侵害未成年人犯罪，切实维护未成年人合法权益，推进未成年人保护社会治理体系现代化建设，近日，最高人民检察院与国家监委、公安部、司法部、教育部、民政部、国家卫健委、全国妇联、共青团中央会签下发了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》（以下简称《强制报告意见》）。现将有关情况通报如下：
一、建立强制报告制度的必要性
（一）当前侵害未成年人犯罪持续上升，案件预防难、发现难、取证难的问题亟待破解。2017年至2019年，检察机关起诉侵害未成年人犯罪分别为4.76万人、5.07万人、6.29万人，后两年同比分别增长6.8%、24.2%。司法办案发现，案件发现不及时，严重影响了打击犯罪和救助未成年人的效率、效果。这与侵害未成年人案件的自身特点密切相关。一方面，这类案件往往发生在家庭和学校、培训机构、宾馆、娱乐场所等内部场所、封闭环境，外人很难发现。另一方面，未成年人的自护意识、能力还不强，不少孩子遇受侵害后不敢、不愿甚至不知道寻求帮助。这导致一些未成年人多次被侵害，有的遭受侵害甚至持续几年的时间，给未成年人造成了不可挽回的后果。同时，有些案件后来即使被发现，由于时过境迁，给侦查取证、打击犯罪带来很大困难，有的甚至因为证据灭失，让犯罪分子得以逃避应有惩罚。
（二）各地的探索实践证明强制报告制度是行之有效的惩防措施。我国刑事诉讼法、未成年人保护法、反家庭暴力法和“两高两部”《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》等，对发现侵害未成年人犯罪报案举报都作出了相应规定。但因过于原则等原因，在落实中出现了一些问题。近年来，为解决侵害未成年人犯罪预防难、发现难、惩处难问题，一些地方依据法律规定积极探索建立侵害未成年人案件强制报告制度，取得了积极效果。2017年7月，浙江省杭州市萧山区检察院在办理一起严重性侵害未成年人犯罪案件中，发现该案犯罪时间长，但一直没有被发现，直至被害幼女受到严重伤害就医时，医生怀疑女孩遭性侵害而报案。为此，该院联合有关部门于2018年4月率先在全国建立侵害未成年人犯罪案件强制报告制度，要求有关部门和人员发现未成年人遭受侵害时，应当立即报案。此后，浙江、江苏、广东、江西等省一些地方也都建立了相关制度。其中，浙江省杭州市自建立侵害未成年人案件强制报告制度以来，已通过相关部门报告案件线索发现、办理侵害未成年人权益刑事案件33件，对于没有落实强制报告制度的单位也发出检察建议，督促整改。2019年，湖北省检察院联合教育、公安等部门出台省级层面的侵害未成年人案件强制报告制度，制度下发不久，就根据相关人员报告的案件线索，破获一起性侵多名未成年人的严重犯罪案件。
（三）建立强制报告制度对于及时干预、有效保护未成年人意义重大。一是有利于在第一时间发现未成年人遭受侵害的线索，及时完善固定证据，有效惩治违法犯罪，将不法伤害程度降到最低。二是能让遭受侵害的未成年人得到及时、有效的心理干预、司法救助等工作，切实维护其身体健康和合法权益。三是有助于及时排除隐患，堵塞管理漏洞，促进未成年人保护社会治理。四是有助于整合各部门资源和力量，形成部门联动、衔接有序的未成年人保护良好局面。未来强制报告制度的推行，在提高相关单位和人员责任意识的同时，将进一步增强广大人民群众的未成年人保护意识，凝聚社会共识，在全社会营造更加浓郁的关爱保护未成年人氛围。
社会各界对强制报告制度也给予高度关注。全国人大代表、全国政协委员多项建议和提案聚焦侵害未成年人犯罪的惩防机制建设，明确提出希望尽快建立侵害未成年人强制干预机制，构建社会综合预防保护体系。随着一些恶性侵害未成年人案件的曝光，社会公众关于建立强制报告制度、加大未成年人保护力度的呼声日益强烈，希望尽快通过规范性文件明确强制报告的具体程序，解决发现问题后向谁报告、如何报告的问题。这也是进一步贯彻落实“一号检察建议”，推动未成人保护社会治理的重要举措。国家有关部门对地方探索和社会呼吁高度关注，一致认同这项制度对做好未成年人保护工作的重要意义。经过反复沟通研究，最终形成意见会签下发。
二、关于《强制报告意见》的主要内容
《强制报告意见》规定的侵害未成年人案件强制报告制度，是指有关报告义务主体在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报，推动及时发现、处置侵害未成年人犯罪。主要内容有：
一是明确报告义务主体，以强化责任。《强制报告意见》明确国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员对侵害未成年人案件有报告的义务。同时，又将“密切接触未成年人行业”明确为，依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责，或者虽不负有特殊职责但具有密切接触未成年人条件的单位、企业、组织，如教育、医疗、儿童福利机构、救助机构；旅店、宾馆，居（村）民委员会等。
二是明确应当报告情形，便于准确把握。《强制报告意见》根据实践中侵害未成年人案件多发类型及常见特征，规定了性侵、虐待、欺凌、拐卖等九类应当报告情形，对于发现这些情形的，相关责任主体应当报告。为了及时制止犯罪，有效保护未成年人合法权益，规定发现“疑似”情形的也要报告。
三是规定了报告过程中的注意事项，为下一步及时准确处理案件创造有利条件。报告责任主体根据本意见规定情形向公安机关报案或举报的，应按照主管行政机关要求报告备案。具备先期核实条件的相关单位、机构、组织及人员，可以对未成年人疑似遭受不法侵害的情况进行初步核实，并在报案或举报时将相关材料一并提交公安机关。医疗机构及其从业人员还应当保持高度警惕，按规定书写、记录和保存相关病历资料。
四是对公安机关的查处和检察机关的监督工作进行了规范，确保及时依法处理控告和举报。公安机关在接到报案或举报后，应当立即接受，并查明初步情况，对涉嫌违反治安管理的依法受案审查，涉嫌犯罪的依法立案侦查，并在受案或者立案后三日内向报案单位反馈案件进展，在移送审查起诉前告知报案单位。人民检察院认为公安机关应当刑事立案侦查而不立案的，应当依法开展监督。
五是规定在报告、处置过程中注意保护救助未成年被害人。公安机关、人民检察院发现未成年人需要保护救助的，应当委托或者联合民政部门或共青团、妇联等提供救助；对于监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，应当予以训诫或者责令其接受家庭教育指导，情节严重的依法依规予以惩处；发现存在家庭暴力问题的，有关部门可以依法代未成年人申请人身安全保护令。相关人员应当注意保护未成年人隐私，私自传播的应当追究法律责任。
六是强化履责保障。为消除报告义务主体担心遭受打击报复等思想顾虑，《强制报告意见》中规定，对因报告引发的纠纷，报告人不予承担相应法律责任，而对于干扰、阻碍报告的组织和个人则依法追究法律责任。对及时报案避免严重后果发生的，应当予以奖励。相关部门应当对报案人的信息予以保密。
七是建立制度落实的督促和追责机制。相关职能部门要对主管行业、领域内强制报告制度落实情况进行督促指导。检察机关应对《强制报告意见》的执行情况进行法律监督。尤其是，国家监委对健全完善侵害未成年人案件强制报告制度非常重视，参与了文件制定和会签。下一步，对公职人员长期不重视强制报告工作，不按规定落实强制报告制度要求的，各级监察委员会将进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。这些凸显了制度的“强制性”，从而有效保障制度得以落实，以发挥在打击侵害未成年人犯罪，保护未成年人合法权益方面的应有作用。
三、部门联动共同推动
强制报告制度落到实处
与未成年人密切接触行业点多线长，需要有关主管部门切实履行管理、督导职责。下一步，最高检将加强与相关部门的密切配合，共同抓好制度落实。一是组织开展相应培训，持续加强宣传，促进相关部门和个人充分掌握和正确执行这项制度，让全社会了解、支持制度的落实。二是建立联席会议制度，加强工作衔接和督促指导，及时研究工作中出现的新情况、新问题。检察机关将做好联席会议制度日常工作安排。三是在落实制度的过程中，要同步做好涉案未成年人的保护和救助工作，切实保障他们的隐私，避免二次伤害，并第一时间提供有针对性的救助，最大限度减轻不法侵害的影响。
未成年人健康成长关系到国家和民族的未来。建立强制报告制度，形成具有源头预防、及时发现、高效应急、依法惩处的未成年人保护机制，对维护社会和谐稳定和国家长治久安具有重要意义。在今后工作中，全国检察机关将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕检察职能，不断强化法律监督，健全完善机制制度，努力提升办案和保护工作能力，与其他部门密切协作配合，进一步加大惩治、预防侵害未成年人犯罪的力度，为广大未成年人提供更加全面的司法保护，用心守护每一个孩子的健康成长！
